关于建立国土空间规划许可制度体系的探讨
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当前，国土空间规划许可制度并未形成统一的概念，但业界普遍认为它是结合国民经济发展对用地、用林、用草和用海等使用条件的合法性、合规性审查，是政府为了保证国土空间资源的合理利用，对国土空间开发利用行为进行的行政许可，也是国土空间用途管制的主要执行环节。
国土空间规划许可的基本内涵
笔者认为，国土空间规划许可制度是以国土空间规划为基础，以较为完善的全要素计划管理为依据，在国土空间规划确定的空间用途及开发利用限制条件的前提下，通过一系列许可和全过程监督监管机制，对国土空间开发利用进行合理安排的政府行政许可体系。许可体系主要包括空间准入许可、空间转用许可、空间使用许可和空间建设许可，并贯穿于用地、用海、用林审批等各类行政审批过程中。其中：全要素计划管理，是以国土空间规划为依据，通过全要素计划指标的制定和实施来组织和约束整个国土空间规划许可流程；空间准入许可，是针对不同用途分区实行空间准入审查，通过制定空间准入正负面清单，对国土空间开发利用进行前置审查；空间转用许可，是依据完善的审批制度，细化转用具体规则，限制过度的国土空间开发和用途改变；空间使用许可，是对自然资源开发利用进行合法性批复；空间建设许可，是对建设项目的条件、规模等进行审查的行政许可。监督监管机制贯穿于整个许可过程，是对各许可过程中是否违反相关法律法规、规划和政策，以及建设项目在建设中和完工后是否违反相关规划、具体地块用途等规定的监督管理。
建立国土空间规划许可制度体系的基本要求
统一的国土空间规划许可制度体系内涵。统一的国土空间规划许可制度体系，应从原有的土地用途管制中以永久基本农田保护为重点的耕地保护，扩展到农业空间、生态空间保护并重，并合理管控城镇开发边界内的区域建设活动，制定具体建设约束强度等，体现出许可对象从单一的农转用为主到覆盖更全面、空间更立体、具体措施更综合、政策更丰富、体系更明晰的特点。
理顺国土空间规划许可制度的运行机制。国土空间规划许可制度的运行机制，主要以全要素计划管理为依据，通过全要素计划管理的制定和实施有效组织、调节和约束国土空间规划许可各个环节。各个许可之间是递进关系，确定建设项目准入许可后，涉及用途转用的，须办理转用许可；转用许可须多维度评估各类建设项目占用对要素用途转变后的影响，并严格按照相应规程办理转用许可手续；使用许可和建设许可均可视为建设项目进入具体实施阶段的许可，使用许可多指在转用许可办结后，办理相应自然资源要素使用权出让、转让合同，随即可根据相关规划中规定的条件、规模等办理相应的建设许可。至此，国土空间规划许可制度流程中实施阶段的许可环节基本完成。同时，加强国土空间规划许可监督监管机制是保障国土空间规划许可制度运行机制有序运行的必要条件。
明确国土空间规划许可是国土空间用途管制的制度核心。国土空间用途管制制度是一套系统的制度体系，其前端是规划与管控体系，包括相应的法律法规、国土空间规划、专项规划、详细规划以及分区管制政策、规模管控、标准管控等；中端是行政许可体系，即国土空间规划许可制度，是在全要素计划管理的依据下，进行准入、转用、使用和建设的许可，并加强全流程的监督监管；后端是保障体系，包括激励与惩处机制、纠错机制和监督监管平台开发等技术手段。国土空间用途管制制度的三套体系缺一不可，相辅相成。其中，国土空间规划许可制度是与国土空间开发利用联系最为紧密的制度，是三套体系的核心部分，关乎在完善的规划体系下如何节约集约开发利用国土空间，如何在国土空间开发利用中寻找生态保护的出口。
建立国土空间规划许可制度的具体任务
完善自然资源全要素计划管理，构建全要素指标体系。持续抓好“放管服”工作的具体部署，在用地审批具体事项上，结合实际继续优化、重塑审批流程。适时考虑选取土地管理基础较好、改革积极性强的地区，开展构建全要素用地审批管理机制试点工作，对已有的规则进行再研究，探索研究将林地、草地、湿地和水资源等重要自然资源纳入国土空间利用统一管理，对全要素计划的规模制定、布局分配和执行考核等方面进行深层次优化，并结合自然资源开发利用的新形势和新要求及其面临的难点，允许试点地区在全国人大授权事项范围内，对相关制度进行修改完善，实现全要素用地审批有规可依。探索建设占用耕地、占林、占草、占湿地等计划指标的统筹机制。生态用地指标须单列计划，对建设生态项目，应予以鼓励，在制定较为完善的评价体系前提下，进行综合评估，可考虑不占用其区域的建设用地指标，逐步实现自然资源的统一使用和管理。
完善国土空间准入制度，制定国土空间准入清单。在总结各类法律法规准入要求的基础上，充分衔接国土空间规划及其他专项规划、政策、标准关于国土空间利用准入的要求，吸纳相关市场准入负面清单指南等空间准入类指南，在产业选择上要覆盖一、二、三产中对生态系统及环境具有潜在风险影响的行业，以及人类活动的规模、强度、布局和环境保护等要求，按照自然资源管理部门统一行使所有国土空间用途管制的职能定位，制定城镇、农业和生态等各类国土空间的准入条件、依据，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，为国土空间准入许可提供基础保障。国土空间区域准入正负面清单的研究，须从三个角度进行把握。一是在法理上，严格以相关法律法规的具体要求为依据，以国土空间规划为基础规划，统筹其他行业规划关于国土空间用途管制要求，明确特定国土空间禁止和限制准入的行业目录。二是在逻辑上，首先，以解决资源过度开发利用、生态环境风险较大等问题为出发点，系统梳理相关规划、政策对各类重点国土空间；其次，对相关规划、政策要求在城镇和永久基本农田控制线周边控制准入的行业，列入国土空间负面清单；最后，对于已被严重破坏、部分行业亟待退出的国土空间，应依据自然资源管理部门职责，协调相关部门具体职责要求，让已不符合现有法律、规划的行业按期退出，并实施更加严格的国土空间准入管理制度。三是在技术上，全面落实党中央、国务院关于国土空间开发利用和产业空间布局等相关政策要求，按照自然资源主管部门划定“三条控制线”的规定，兼顾生态环境等部门关于高污染、高环境风险行业的具体界定标准，以及工业和信息化等部门对相关行业准入中的选址要求，在对应《国民经济行业分类》标准的基础上，研究正负面清单中具体项目开发行为的约束规定。
完善转用许可制度，细化空间转用规则。转用许可制度的完善可从细化空间转用规则入手，严格按照“三区三线”的管制具体要求，对同类空间内部转用、不同空间之间转用规则上的制定。具体要求如下。①生态空间须以生态保护为主，从严控制。生态空间用途转用许可，建议分级审批，依据生态空间内各地类的相对重要性差异，将生态空间用途转用审批权限划分到国家级、省级、市级以及县级相关管理机构；分级审批，层层控制，提高自然生态空间用途管制的权威性和管制的效率。生态红线划定内，应严格控制一切与提升生态系统质量、生态保护无关的开发活动。生态红线外的一般生态空间用途的转用，要经过充分的论证，对转用条件进行严格的限制，提高自然生态空间准入门槛。②农业空间以保护农业生产力为前提，落实最严格的耕地保护制度，坚决禁止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，坚持永久基本农田用于发展粮食生产，鼓励开展高标准农田建设，限制耕地向设施农用地、宅基地等农村建设用地转换；鼓励开展农村低效用地清查工作，加强农村用地综合整治。③城镇空间应以优化空间格局为前提，加强城镇空间综合水平建设，特别是提高城镇空间生态环境及公共设施水平，城镇规划建设应充分考虑并利用好其原有的生态功能，为未来发展预留城镇建设弹性空间。
强化考核机制，建立健全监测评估机制。这是完善国土空间规划许可制度体系的重要保障。一是明晰各方工作责任，考虑加大相关责任人的考核力度，与领导干部离任审计有效结合，把贯彻落实国土空间规划许可工作任务完成情况纳入年度综合考评和绩效考核工作，加强审计监督。二是加强中央政府及上级政府对地方政府和下级政府国土空间开发利用的监督，中央依法依规进行指导，地方各级党委和政府切实扛起国土空间开发利用的政治责任。三是研究当前监测评估相关政策，继续细化政策举措，抓紧废除不符合当前实际情况的政策，并围绕国土空间规划许可核心任务，进一步明确工作任务，制定相关有效政策。加强政策实施评估，依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划、国土空间规划许可事项的动态分析和定期评估、开发利用预警的监管机制。（作者均供职于自然资源部咨询研究中心）
全文请见《中国土地》2021年第9期
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